Giám sát văn bản, tiêu chí giám sát văn bản, tiêu chí đánh giá, kiến nghị sau giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 9/6/2015 có hiệu lực từ ngày 1/1/2016, trong đó tại Điều 27 quy định 4 hình thức giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đó là: 1) Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; 2) Tổ chức đoàn giám sát; 3) Thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; 4) Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Trong 4 hình thức giám sát trên, giám sát nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân (sau đây gọi tắt là giám sát văn bản) là một trong ba hình thức giám sát lần đầu tiên được quy định trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cùng với hai hình thức giám sát là: “Tổ chức đoàn giám sát” và “Thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng”.

Trước khi Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 được ban hành, việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được thực hiện theo 3 hình thức được quy định tại Điều 12 của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999, đó là: 1) Động viên Nhân dân thực hiện quyền giám sát; 2) Tham gia hoạt động giám sát với cơ quan quyền lực nhà nước; 3) Thông qua hoạt động của mình, tổng hợp ý kiến của Nhân dân và các thành viên của Mặt trận kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Vì giám sát nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền là hình thức giám sát còn rất mới của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nên thực tế hiện nay hầu như chưa có nghiên cứu khoa học nào đề cập tới những vấn đề lý luận và thực tiễn của hình thức này. Do vậy, việc nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hình thức giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là rất cần thiết.

Khoản 1 Điều 27 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định về hình thức giám sát "Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân". Để hướng dẫn cụ thể hơn quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, tại Điều 4, Mục 1, Chương 2 Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có quy định về văn bản được nghiên cứu, xem xét là: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì hoặc đề nghị tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp chủ trì việc nghiên cứu, xem xét các loại văn bản thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân.

Nhằm làm rõ hơn hình thức giám sát văn bản cũng như hướng dẫn việc thực hiện hình thức này, Điều 5 Nghị quyết liên tịch 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN quy định về “Trình tự nghiên cứu, xem xét văn bản”, trong đó quy định việc nghiên cứu, xem xét văn bản được thực hiện thông qua việc tổ chức hội nghị nghiên cứu, xem xét văn bản hoặc gửi văn bản lấy ý kiến tham vấn của các chuyên gia, nhà khoa học.

Thông tri số 23/TTr-MTTW-BTT ngày 21/7/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn quy trình giám sát và quy trình phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam khi hướng dẫn về bước xây dựng văn bản kiến nghị có nêu “Khi phát hiện văn bản được giám sát chưa phù hợp với Hiến pháp hoặc có dấu hiệu vi phạm pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn đời sống, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội chủ trì giám sát có văn bản kiến nghị gửi cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết, sửa đổi, bổ sung hoặc đình chỉ thi hành”.

Từ những phân tích ở trên, kết hợp với thực tiễn thực hiện giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam những năm qua (từ năm 2017 đến nay), chúng ta có thể thấy sự khác nhau khá rõ rệt giữa giám sát văn bản và giám sát việc thực hiện văn bản. Nếu như giám sát việc thực hiện văn bản được tiến hành thường xuyên hoặc thực hiện theo chương trình, kế hoạch, chuyên đề, vấn đề, vụ việc… và có thể giám sát việc thực hiện nhiều văn bản khác nhau để từ đó giám sát vụ việc, thì giám sát văn bản chỉ được thực hiện khi phát hiện thấy có vấn đề trong quá trình thực hiện văn bản đó, hay nói cách khác là qua nghiên cứu, theo dõi, nắm bắt các nguồn thông tin mà Mặt trận phát hiện thấy văn bản ban hành có những cơ chế, chính sách, quy định chưa phù hợp thực tiễn, vi phạm pháp luật hoặc không thống nhất hoặc gây mâu thuẫn, chồng chéo trong thực hiện chính sách, pháp luật hoặc xâm phạm, gây thiệt hại hoặc đe dọa xâm phạm, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân… thì tiến hành giám sát văn bản đó.

Chất lượng hoạt động giám sát văn bản và tiêu chí nâng cao chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Với ý nghĩa là một hình thức giám sát, giám sát văn bản phải bảo đảm đầy đủ tính chất, mục đích của hoạt động giám sát mà Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định, đó là: giám sát mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Vì vậy, chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phải được biểu thị bằng các tính chất đặc trưng của hoạt động giám sát, phản ánh khả năng, mức độ thỏa mãn nhu cầu của xã hội, yêu cầu, nguyện vọng của Nhân dân và bảo đảm mục đích của hoạt động giám sát.

Tổng hợp lại, đó có thể là các thuộc tính về đối tượng, loại văn bản mà Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát, phạm vi giám sát, nội dung giám sát và kết quả thu được sau giám sát. Từ đó, có thể xem xét chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thông qua việc xem xét chất lượng nghiên cứu, xem xét văn bản; chất lượng ý kiến đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học; chất lượng văn bản kiến nghị sau giám sát; chất lượng giải quyết các kiến nghị sau giám sát và khả năng đáp ứng nhu cầu của xã hội, nguyện vọng của các tầng lớp Nhân dân sau giám sát văn bản...

Chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là những tính chất đặc trưng phản ánh sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về giám sát và mức độ, khả năng đáp ứng nhu cầu của xã hội; nguyện vọng của Nhân dân, yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản thực hiện chính sách, pháp luật, thể hiện ở chất lượng nghiên cứu, xem xét văn bản; chất lượng văn bản kiến nghị sau giám sát; chất lượng giải quyết các kiến nghị sau giám sát nhằm góp phần đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; kịp thời phát hiện và xử lý sai phạm, khuyết điểm; sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh.

Việc xác định tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là vấn đề không đơn giản. Vì giám sát văn bản là hình thức giám sát còn rất mới, nên chưa có các căn cứ được pháp luật quy định cũng như các điều kiện để định lượng về chất lượng hoạt động giám sát và cũng chưa có công trình nghiên cứu nào đưa ra các tiêu chí khoa học về chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Vì vậy, việc đánh giá chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chỉ có thể dựa trên các tiêu chí mang tính chất định tính trên cơ sở mục đích, vai trò, ý nghĩa của giám sát và giám sát văn bản trong hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cụ thể:

Bảo đảm tính thực tiễn, phù hợp với các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là hoạt động mang tính thực tiễn, được tiến hành khi chủ thể giám sát nhận thấy có những bất cập, hạn chế trong các quy định của văn bản được phát hiện từ thực tiễn thực hiện văn bản đó hoặc khi phát hiện thấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân bị xâm phạm hoặc có dấu hiệu bị xâm phạm khi tham gia vào các quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh. Nội dung hoặc các quy định của văn bản nếu tiếp tục được thực hiện mà không có các biện pháp khắc phục, không được sửa đổi, bổ sung kịp thời sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống, xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Muốn khắc phục được điều đó đòi hỏi hoạt động giám sát văn bản phải được tiến hành dựa trên các căn cứ thực tiễn, tuân theo các nguyên tắc, trình tự, thủ tục và các quyền, trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hoạt động giám sát đã được pháp luật quy định. Không chồng chéo với hoạt động giám sát văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước, không làm cản trở hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình giám sát văn bản.

Bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân khi nghiên cứu, xem xét văn bản 

Dù việc giám sát văn bản được thực hiện dưới hình thức tổ chức hội nghị hay gửi văn bản lấy ý kiến tham vấn của các chuyên gia, nhà khoa học thì điều quan trọng khi nghiên cứu, xem xét văn bản là cần phải bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, toàn diện, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Để bảo đảm tiêu chí này, khi tiến hành giám sát văn bản chủ thể giám sát trước hết phải xem xét nội dung các quy định của văn bản đó có phù hợp với các chủ trương, đường lối của Đảng hay không; xem xét nội dung của văn bản đó có phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, phù hợp với văn bản quy định của cơ quan, người có thẩm quyền ở cấp trên hay không; xem xét tính đồng bộ, thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn giữa văn bản đó với các văn bản trong hệ thống pháp luật. Đối với văn bản áp dụng pháp luật cá biệt cần xem xét nội dung, quy định của văn bản có làm hạn chế hoặc vi phạm quyền con người, quyền công dân hay không. Đồng thời, phải xem xét, nghiên cứu việc tuân thủ pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản; xem xét tính đồng bộ, thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn hoặc còn thiếu quy định so với phạm vi điều chỉnh đã được quy định trong chính văn bản đó.

Mặt khác, để bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, toàn diện trong quá trình giám sát văn bản cần huy động được sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học có chuyên môn, có kiến thức thực tiễn, có sự hiểu biết sâu sắc liên quan đến nội dung, lĩnh vực mà văn bản đó điều chỉnh.

Bảo đảm không bỏ sót các vấn đề cần kiến nghị, chủ thể cần kiến nghị sau giám sát văn bản

Để bảo đảm không bỏ sót các vấn đề cần kiến nghị, chủ thể cần kiến nghị sau giám sát văn bản, ngoài việc tập hợp, tổng hợp đầy đủ ý kiến đóng góp đối với nội dung của văn bản được giám sát thì một trong các kênh thông tin phục vụ cho việc xây dựng văn bản kiến nghị sau giám sát chính là việc xem xét, phát hiện vi phạm trong văn bản pháp luật của cơ quan có thẩm quyền thông qua việc giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, giám sát việc giải quyết đơn thư, khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát việc giải quyết các vụ việc, vụ án cụ thể của cơ quan, người có thẩm quyền… Hay nói cách khác, thông qua giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ công chức cũng có thể bổ sung, hoàn thiện hơn các kiến nghị đối với văn bản được giám sát. Mặt khác, các thông tin được chắt lọc, thẩm định qua phản ánh của báo chí, các phương tiện thông tin đại chúng, các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của cử tri, Nhân dân, các cuộc họp đối thoại giữa cơ quan, người có thẩm quyền với người dân trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân... cũng cần được quan tâm trong quá trình giám sát văn bản để bảo đảm thực hiện tiêu chí này.

Bảo đảm các kiến nghị sau giám sát được giải quyết đúng đắn hoặc có phương án, lộ trình giải quyết phù hợp, khắc phục được những hạn chế, bất cập của văn bản được giám sát

Đây là tiêu chí quan trọng khi đánh giá chất lượng hoạt động giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Vì vậy, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết kiến nghị sau giám sát văn bản là việc làm rất cần thiết.

Xuất phát từ khái niệm và mục đích của giám sát văn bản thì giám sát văn bản không kết thúc sau khi ra được văn bản kiến nghị và gửi đến cơ quan có thẩm quyền mà giám sát chỉ kết thúc khi các kiến nghị trong bản kiến nghị được thực hiện trong thực tế. Vì vậy, tiếp tục giám sát việc thực hiện bản kiến nghị sau giám sát là một hoạt động không thể thiếu của giám sát văn bản.

Căn cứ vào nội dung của văn bản kiến nghị sau giám sát, chủ thể giám sát cần tiến hành giám sát việc thực hiện của cơ quan đã ban hành văn bản được giám sát. Theo Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 thì các cơ quan có văn bản được giám sát phải có trách nhiệm xem xét, nghiên cứu, tiếp thu và phản hồi việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát của Mặt trận. Để thực hiện được việc này, một trong những việc cần làm là văn bản kiến nghị sau giám sát cần ghi rõ thời gian trả lời các kiến nghị và yêu cầu trong văn bản trả lời của cơ quan có thẩm quyền cần thể hiện rõ quan điểm, phương án giải quyết các kiến nghị. Việc tiếp tục giám sát để bảo đảm các kiến nghị sau giám sát được giải quyết đúng đắn hoặc có phương án, lộ trình giải quyết phù hợp, khắc phục được những hạn chế, bất cập của văn bản được giám sát có chất lượng, hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào bản lĩnh, chính kiến, sự kiên trì “đeo bám” của chủ thể giám sát đối với chủ thể được giám sát. Chủ thể giám sát cần sử dụng các quyền hạn được pháp luật quy định trong quá trình giám sát để các kiến nghị sau giám sát văn bản được thực hiện trong thực tế, khắc phục được những hạn chế, bất cập của văn bản được giám sát.

Phạm Thị Kim Cúc
Thạc sĩ, Phó Giám đốc Trung tâm Bồi dưỡng cán bộ và Nghiên cứu khoa học MTTQ Việt Nam